Métropole du Grand Paris : mode d’emploi et débat

considéré, y compris par certains élus socialistes, comme une couche de complexité supplémentaire et insuffisamment démocratique. La Métropole du Grand Paris, amendée ce vendredi 19 juillet, sera constituée non pas d’intercommunalités à fiscalité propre mais de territoires qui dépendront directement de la métropole en termes de budget comme de compétences. Comment va fonctionner cette nouvelle organisation métropolitaine qui doit être opérationnelle le 1er janvier 2016 ? Explications.

Une taille extensible d’au moins 4 départements et 6,7 millions d’habitants

Périmètre minimum obligatoire. Créée officiellement le 1er janvier 2016, la métropole du Grand Paris englobera de manière obligatoire Paris, les trois départements de la petite couronne (92, 93 et 94) ainsi que les intercommunalités (Etablissements publics de coopération intercommunale, EPCI) constituées avant fin 2014 et comprenant au moins une ville située dans ces trois départements. C’est le cas pour l’instant de la communauté d’agglomération des Hauts de Bièvre qui comprend sept communes dans les Hauts-de-Seine et deux dans l’Essonne (Verrières-le-Buisson et Wissous) et de la communauté de communes du Plateau Briard qui comprend cinq communes dans le Val de Marne et une dans l’Essonne (Varennes Jarcy). D’ici à la fin 2014, d’autres intercommunalités situées à cheval sur deux départements pourraient toutefois voir le jour, par exemple du côté d’Orly dans le Val de Marne, avec l’intégration de communes de l’Essonne comme Athis-Mons et Paray-Vieille-Poste.
Ce périmètre minimum obligatoire comprendra donc au moins 127 communes : Paris, les 47 communes du Val-de-Marne, les 40 communes de la Seine-Saint-Denis, les 36 communes des Hauts-de-Seine et les 3 communes de l’Essonne membres de la Communauté d’agglomération des Hauts de Bièvre ou du Plateau Briard, soit environ 6,7 millions d’habitants et 760 km2. La métropole du Grand Paris représentera donc un peu plus de la moitié des habitants de l’Ile de France (environ 12 millions d’habitants) et un peu moins de 6,5 % de sa superficie (12 000 km2).
Périmètre facultatif. Ce périmètre minimum obligatoire pourra être étendu, de manière facultative, aux intercommunalités situées dans l’Unité urbaine de Paris et dans le prolongement de l’ensemble précédemment constitué, à condition qu’elles en décident avant le 1er août 2014. Pour rappel, l’Unité urbaine de Paris comprend non seulement Paris et les trois départements de petite couronne, mais aussi un certain nombre de villes du 77, 78, 91 et 95, représentant au total 412 communes et 10,5 millions d’habitants. Si ces intercommunalités ne le souhaitent pas, leurs communes membres situées dans le prolongement du périmètre de la métropole pourront rejoindre la métropole de manière individuelle, se séparant d’office de leur intercommunalité, à condition de le voter en conseil municipal avant le 30 novembre 2014.
Le périmètre de la métropole du Grand Paris sera fixé par arrêté du préfet de la région d’Île-de-France.
A l’extérieur de cette Métropole, le reste des communes de d’Ile de France devra se constituer en intercommunalités d’au moins 200 000 habitants.

Structuration en territoires inspirés des CDT

Au sein de la métropole du Grand Paris qui sera structurée juridiquement en EPCI, les dix-neuf EPCI déjà existants disparaîtront en revanche. La métropole s’organisera en effet en territoires d’au moins 300 000 habitants qui dépendront de l’EPCI métropole en termes de budget et de compétences. Chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre existant au 31 décembre 2014 et regroupant au moins 300 000 habitants sera automatiquement transformé en territoire et Paris constituera également un territoire à part entière. Ailleurs, le périmètre de ces territoire devrait globalement reprendre celui des CDT (contrats de développement territorial) qui avaient été prévus par l’article 21 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris. En cours d’élaboration, ces CDT qui avaient pour objectif initial d’accompagner la création des gares du Grand Paris Express d’une quantité minimum de logements, se sont aussi dotés d’objectif de développement urbain et économique et ont été l’occasion d’une collaboration renforcée, même si un peu forcée au départ, entre les communes. Le périmètre de chaque territoire, de même que la localisation de son siège, sera fixé par décret en Conseil d’État, après consultation des conseils municipaux des communes et des EPCI voués à disparaître.

Gouvernance de la Métropole

La métropole du Grand Paris sera gouvernée par un Conseil composé pour 25% de représentants du Conseil de Paris (Paris comptera pour 33% de la population de la Métropole) et 75% de représentants des autres communes à raison d’un conseiller métropolitain par commune et d’ un conseiller métropolitain supplémentaire par tranche de 30 000 habitants au-dessus de 30 000. (une commune de 60 000 habitants disposera donc de deux conseillers et une de 90 000 habitants de 3 conseillers). A noter qu’à partir de 2020, le Conseil métropolitain sera composé d’un collège de conseillers métropolitains élus au suffrage universel direct et d’un collège de représentants des communes. Le nombre de conseillers métropolitains élus au suffrage universel direct sera au minimum équivalent au nombre de représentants des communes.

Quelles compétences pour la Métropole ?

Logement, environnement, développement urbain, économique et culturel constitueront les compétences de la Métropole du Grand Paris. Les PLU (Plans locaux d’urbanisme) seront par exemple du ressort de la Métropole qui devra elle-même respecter les objectifs du SDRIF (schéma directeur de la région Ile de France). La Métropole pourra aussi proposer à l’Etat des projets d’intérêt général (PIG) pour mener certaines opérations au nom de l’Etat. Cette modalité permet de lever tout obstacle juridique lié au principe de non tutelle d’une collectivité sur une autre.

Gouvernance du territoire

Le Conseil de territoire sera composé des délégués des communes (parmi les conseillers municipaux) dans les mêmes proportions par rapport à la population qu’un EPCI. Les conseils municipaux procèdent à la désignation des conseillers métropolitains et des conseillers de territoire dans les conditions prévues pour les conseillers communautaires (scrutin de liste à la proportionnelle à un tour lorsque plusieurs sièges à pourvoir, élection à la majorité si un seul siège).

Quelle différence entre territoire et intercommunalités ?

Dans le projet initial présenté au Sénat, la métropole de Paris était constituée d’EPCI (Etablissements publics intercommunaux) d’un minimum de 300 000 habitants, chaque commune étant sommée de se constituer en intercommunalité d’ici à la fin 2014. La nouvelle mouture de cette métropole du Grand Paris fait disparaître cette obligation de se constituer en intercommunalités, et supprime même celles déjà existantes, en remplaçant les EPCI par des territoires. Quelle est la différence entre ces territoires et les intercommunalités ? En quoi consistent ces territoires ? Comment seront-ils gouvernés ? Telles sont les questions qui ont agité l’hémicycle lors de la présentation de cet amendement à l’Assemblée nationale. «Pour l’instant, ce-sont des objets juridiques non identifiés !», a ainsi reproché Patrick Ollier, député UMP des Hauts-de-Seine. Concrètement, le budget de ces territoires comme leurs délégations, dépendront de la Métropole. Un recul démocratique pour les détracteurs du projet, une simplification respectant la démocratie pour la ministre de la Réforme de l’Etat, Marylise Lebranchu, qui a insisté sur le fait que ce-sont les maires eux-mêmes qui seront directement aux commandes de la Métropole en tant que vice-présidents de son Conseil. «Comme les conseils de territoire n’existent pas encore en droit, on s’en inquiète. Je comprends que la lecture soit difficile mais c’est simple si l’on raisonne par compétence. Quel sera le fonctionnement ? Dans les EPCI actuels, le conseil est composé de délégués communautaires désignés par chaque commune, parfois selon des critères différents mais qui prennent en compte la population. Demain, le conseil de territoire sera composé des communes incluses dans le périmètre du territoire, et prendra aussi en compte la population. Quelle gouvernance ? Aujourd’hui, il y a les communes et les présidents d’intercommunalité. Demain, il y aura une intercommunalité dont le conseil sera présidé par un président élu en son sein et les représentants des territoires seront vice-présidents de la métropole. Autrement dit, nous avons enfin ce que nous voulions : Paris et ceux qui forment l’ensemble de cette grande zone urbaine seront présents autour de la table (…) pour décider des grandes priorités, des objectifs fondamentaux et de la gestion des problèmes les plus urgents, en particulier le logement. Ces vice-présidents seront les maires», s’est défendue la ministre.

Organes consultatifs

Trois organes consultatifs compléteront le Conseil de la métropole du Grand Paris : la conférence métropolitaine, l’assemblée des maires et le conseil de développement. Leurs modalités de fonctionnement seront régies par un règlement intérieur établi par le conseil de la métropole.
La conférence métropolitaine, composée des présidents des conseils de territoire, du président de la métropole, du président du conseil régional d’Île-de-France et des présidents des conseils généraux de la région d’Île-de-France, coordonnera les actions de la métropole avec celles des autres collectivités de la région, comme le Conseil régional et les conseils généraux.
L’assemblée des maires, composée de l’ensemble des maires des communes de la métropole, débattra du programme d’actions et du rapport d’activité de la métropole et formulera des avis et recommandations. Son président de droit sera le président de la métropole du Grand Paris.
Le conseil de développement réunira les partenaires économiques, sociaux et culturels de la métropole et sera consulté sur les grandes orientations.

Organisation de la concertation avec les citoyens

A l’instar de la Commission nationale du débat public, une commission métropolitaine du débat public sera chargée de mettre en débat, avec l’appui de l’Atelier international du Grand Paris et du conseil de développement, les plans et grands projets métropolitains conduits ou soutenus par la métropole du Grand Paris. Sa composition et ses modalités de fonctionnement seront fixées par décret.

Gouvernance de la métropole aux territoires

Le conseil de territoire donnera son avis sur les décisions de la métropole si leur exécution est spécifiquement prévue, en tout ou en partie, dans les limites du territoire et qu’elles concernent les affaires portant sur le développement économique, social et culturel, l’aménagement de l’espace métropolitain et la politique locale de l’habitat. Le conseil de territoire pourra également demander d’inscrire à l’ordre du jour du conseil de la métropole toute affaire intéressant le territoire.
La métropole délèguera certaines décisions au conseil de territoire. Le conseil de la métropole pourra aussi déléguer à un conseil de territoire, à la demande de celui-ci. «L’exercice des compétences se faisait autrefois par transfert des compétences communales et maintenant par délégation des compétences métropolitaines», précise Marylise Lebranchu.

Financement

1° de la métropole
Pour assurer le financement de son fonctionnement, la Métropole percevra de l’Etat une dotation d’intercommunalité, calculée en fonction de sa population et de la moyenne des dotations par habitant des établissements publics de coopération intercommunale qui existaient auparavant.
2° du territoire
Le montant total des dépenses et des recettes de fonctionnement de chaque conseil de territoire sera décidé par la Métropole du Grand Paris.

Fonds d’investissement métropolitain
Concernant les investissements, un Fonds d’investissement métropolitain sera mis en place et organisé à l’occasion d’une loi de finances. Il servira à financer des projets d’intérêt métropolitain, des dépenses destinées à favoriser la construction de logements et les aides en faveur de la transition énergétique, notamment pour l’amélioration énergétique du bâti et le développement des énergies renouvelables.

Une mission pour préparer cette nouvelle collectivité

Afin de poser les jalons de cette métropole et ses territoires, pour l’instant théoriques et controversés, l’Assemblée nationale a également acté la création d’une mission de préfiguration de la métropole du Grand Paris, suite à un amendement déposé par le député du Val de Marne, Jean-Yves Le Bouillonnec. Elle devra notamment en préparer les conditions juridiques et budgétaires et préparera un rapport pour le gouvernement d’ici au 31 décembre 2014. Cette mission présidée par le préfet de la région Ile de France sera principalement composée d’’un collège des élus comprenant à la fois les maires, présidents d’Epci des trois départements de la petite couronne, ainsi que du président du Conseil régional, des présidents des conseils généraux d’Ile de France et du président et du co-président du syndicat mixte d’études Paris Métropole. Un second collège, qui reste à préciser, devrait être composé de partenaires socio-économiques réunissant les personnes morales de droit public et privé intéressées à la réalisation du diagnostic.

Des ordonnances pour accélérer le mouvement
Pour achever la constitution de cette métropole sans repasser par des votes au parlement, le gouvernement prendra par ordonnance les mesures de nature législative propres à fixer les règles budgétaires, financières, fiscales et comptables applicables à la métropole et ses territoires.

Droite et Front de gauche dénonce un monstre technocratique et non démocratique

La résurrection de cette Métropole dans des modalités encore plus radicales, avec au passage la suppression des intercommunalités existantes, n’est pas passée en douceur à l’Assemblée nationale, même si le rapport de force électorale a permis de faire voter tous les amendements de la majorité. «Vous êtes en train de créer un monstre technocratique, qui va être très centralisé car une assemblée de 400 élus pour la gestion d’une collectivité ne fonctionne pas de la même façon qu’une assemblée plus restreinte», a dénoncé Jean-Christophe Lagarde, député UDI de Seine-Saint-Denis. Le même s’est questionné sur la constitutionnalité de proposer un amendement «qui est en lui-même un texte de loi» à propos de l’article relatif à la constitution de la Métropole de Paris alors même que le Sénat en avait rejeté le concept. Et de s’inquiéter également de l’alinéa 27 de l’article 12 qui prévoit que les syndicats intervenant sur le territoire puissent être rationalisés. «Dans l’esprit du texte du gouvernement, cela concerne-t-il les grands syndicats du gaz, des eaux et de l’électricité, ou des structures de moindre importance ? », a-t-il questionné.

A gauche, le Front de Gauche n’a pas cautionné le projet non plus, le considérant comme anti-démocratique. «Cette disposition remet en cause des années de travail de la part des élus locaux au service des citoyens, et porte atteinte à la démocratie. Surtout, elle instaure un fonctionnement aberrant. On verra ainsi transférées à la métropole les médiathèques gérées par la communauté de Plaine commune à Saint-Denis, ou la voirie gérée par la communauté du Mont-Valérien à Nanterre, Rueil et Suresnes, ou encore les piscines gérées par la communauté Est Ensemble. Ensuite, il faudra quémander auprès de la métropole, selon un fonctionnement hypercentralisé», a regretté Jacqueline Fraysse, députée Front de Gauche de Seine-Saint-Denis.

Président du MRC et député-maire du Kremlin Bicêtre, Jean-Luc Laurent a pour sa part regretté la disparition des EPCI existants «La suppression des EPCI créés depuis 2000 et leur remplacement par des conseils de territoire sans personnalité juridique ni autonomie financière constituent une régression. C’est le modèle des mairies d’arrondissement de Paris que vous nous proposez : c’est à rebours de l’histoire. (…) L’autre erreur est matérielle. Le démantèlement forcé des intercommunalités existantes constitue un chantier dont on doit faire l’économie. On croit gagner du temps ; on va en perdre. Dix-huit intercommunalités, des dizaines de milliers de personnels à transférer, 4 à 5 milliards de fiscalité locale intercommunale transférables à la métropole, des mécanismes de relations financières qui ne sont pas prévus… Le coefficient d’intégration fiscale, qui mesure la masse financière transférée des communes vers les intercommunalités, s’échelonne en petite couronne de 6 à 42 % : 6, ce n’est pas beaucoup, mais au-delà de 40, c’est beaucoup. Qu’adviendra-t-il de ces compétences communautaires, différentes d’une intercommunalité à une autre, et ne relevant pas d’un intérêt métropolitain qui reste à définir ? Que deviendront les transferts existants ? Il y aura des transferts complexes à organiser entre la métropole, les conseils territoriaux, mais aussi les communes, avec des retours. Il va falloir du temps.»

De son côté, la ministre Marylise Lebranchu s’est défendue des surcoûts de la métropole de Paris ainsi que d’une inflation du nombre d’élus. «La dotation intercommunale sera de 200 millions d’euros. Actuellement, elle est de 120 millions d’euros. L’achèvement de la première couronne représente 80 millions d’euros. Le surcoût est donc : zéro. Il est important de le noter. C’est aussi important pour l’ensemble des autres aires urbaines et rurales de France, qui voulaient savoir s’il y aurait un surcoût.» Et à propos du nombre d’élus : «Il y a aujourd’hui 830 élus pour 2,8 millions d’habitants. Demain, il y en aura 530 pour 6,6 millions d’habitants. On fait donc un peu moins d’économies d’élus, si j’ose dire, que si l’on retenait sa proposition d’instaurer le conseiller territorial et une structure faible, mais il y aura quand même beaucoup moins d’élus.»

Au final, UMP, UDI et Front de Gauche ont voté contre le projet de métropole du Grand Paris tandis qu’EE-LV et les Radicaux de gauche s’abstenaient. Pour l’instant, la loi (qui doit constituer le premier volet de l’acte III de la décentralisation), dont la métropole de Paris ne concerne que quelques uns des articles,  n’est pas encore prête à être promulguée. Discutée en première lecture par le Sénat puis l’Assemblée nationale, elle doit passer cet automne en seconde lecture au Sénat qui pourrait ne pas apprécier de voir le texte qu’il avait profondément émincé s’être à nouveau étoffé grâce à des amendements du gouvernement. Les négociations entre élus locaux, parlementaires et gouvernement sont donc loin d’être terminées, en particulier concernant la métropole parisienne…

Pour en savoir plus : voir le détail du débat à l’Assemblée nationale.
Lire le projet de loi d’affirmation des métropoles