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Transports | Grand Paris | 17/01
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Pourquoi le Grand Paris Express coûte plus cher que prévu

Une évaluation un peu trop à la louche au départ, une sous-estimation des provisions pour aléas, des exigences et contraintes qui se sont greffées en cours de route…  la Cour des comptes détaille l’augmentation des coûts du chantier Grand Paris Express.

Un coût de chantier passé de 22 milliards à 35 milliards d’euros

Budgété à 22 milliards d’euros initialement, le nouveau métro Grand Paris Express (qui comprend des boucles de métro périphérique constituées des lignes 14,15, 16, 17, 18 et le prolongement sud de la 14), a été réévalué à plusieurs reprises, jusqu’à un montant de 35 milliards fin décembre 2017. Une augmentation importante des estimations qui s’est accélérée ces derniers mois puisqu’elle a évolué de près de 10 milliards d’euros, rien qu’entre mars et décembre 2017. En plus de ces 35 milliards d’euros,  la SGP (Société du Grand Paris, l’établissement public maître d’ouvrage du Grand Paris) s’est vue ajouter des contributions financières à d’autres projets franciliens pour un montant de 3,4 milliards d’euros.

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Un défaut d’évaluation en amont

Pour expliquer les raisons de ce dérapage par rapport au prévisionnel, la Cour des comptes pointe plusieurs causes, à commencer par des évaluations de départ insuffisantes. Exemple dans le Val-de-Marne avec la ligne 15 Est, qui s’appelait au départ la ligne orange. Cette ligne qui reliera la 15 Sud au niveau de Champigny, à la 15 Nord au niveau de Saint-Denis, était d’abord budgétée à 2 milliards d’euros puis à 3,6 milliards. La Cour reproche également un manque de transparence de la SGP quant à l’évaluation des coûts et leur comparaison avec d’autres projets métropolitains, indiquant que les experts indépendants désignés par le commissaire général à l’investissement (CGI) n’ont pu obtenir réponse sur leurs questions à l’occasion de rapports de contre-expertise sur l’évaluation socio-économique de plusieurs lignes, et regrette de s’être vue opposée la même fin de non recevoir en demandant comment avaient été établies les évaluations initiales. « Ce refus – ou cette incapacité – réitéré de fournir les bases de calcul des estimations initiales fait peser un doute important sur leur fiabilité et sur l’existence même des références que la SGP invoque. Ce sont pourtant ces estimations qui ont été à la base de la fixation par le Gouvernement du coût d’objectif du Grand Paris Express en mars 2013 », tacle la Cour des comptes.

Exigences nouvelles et contraintes techniques

Certains surcoûts sont aussi liés à des exigences nouvelles comme l’ajout d’un site de maintenance à Aulnay (un demi-milliard d’euros) pour séparer la gestion des lignes 16, 17 Sud et 14 Nord de celle de la ligne 15, 300 millions € pour l’intéropérabilité entre les lignes 15 Sud et 15 Est à Champigny, 167 millions € pour créer un 2e site de remisage sur la 15 Est… D’autres sont dus à des réévaluations techniques, des coûts de génie civil supérieurs aux prévisions (+350 millions € sur la ligne 15 Sud), l’augmentation du nombre de tunneliers, la gestion des déblais plus chère que prévu, les coûts d’interconnexion avec les lignes existantes…) ou encore, de manière plus marginale, les coûts d’acquisition foncière (paiement des tréfonds aux propriétaires qui habitent au-dessus du métro, achat des sites qui accueillent les gares et infrastructures techniques, notamment les puits tous les 800 mètres) passés de 1,3 milliard à 1,43 milliards d’euros.

Dérapages sur les marchés de génie civil

Les écarts de coûts entre les estimations prévisionnelles des lots de génie civil et les coûts réels sont notamment pointés par la Cour des comptes, avec un exemple détaillé sur la ligne 15 Sud. Voir ci-dessous. « Ces écarts de coûts (à la hausse comme à la baisse) s’expliquent non seulement par une qualité inégale de l’évaluation initiale réalisée par les maîtres d’oeuvre, mais également d’une tension sur les prix des offres« , s’inquiète la Cour des comptes qui craint une saturation de ces grands appels d’offre et des risques de pratiques anticoncurrentielles accrus. « Pour l’un des derniers marchés de génie civil de la ligne 15 Sud attribué par la SGP en juin 2017, l’établissement a été confronté au désistement de fait de trois des cinq candidats en cours de procédure. La SGP interprète ce désistement comme une incapacité des trois groupements en cause de proposer une offre alors qu’ils sont déjà engagés dans d’autres marchés de génie civil de la ligne 15 Sud », note la CC.

Source Cour des comptes

Un personnel insuffisant pour piloter 38 milliards d’euros de projets

Alors que le Grand Paris Express est un projet complexe techniquement, en partie inédit, innovant, et mené en parallèle sur plusieurs fronts, avec des marchés  tutoyant parfois le milliard d’euros, la SGP doit composer avec un effectif de 200 personnes. Largement insuffisant commence-t-on à gronder dans le personnel. Une demande relayée par les élus. « La première chose à décider pour faire avancer au plus vite ce grand projet, et dans les meilleures conditions financières, c’est de permettre à la Société du Grand Paris d’embaucher très vite 300 salariés supplémentaires. 500 emplois ne seront pas de trop pour maîtriser de façon sérieuse les coûts et d’éviter d’épuiser les usagers qui attendent ces nouvelles lignes ! », invitait le président du Conseil départemental du Val-de-Marne, Christian Favier dans un communiqué récent. Une condition sine qua non pour suivre au plus près les chantiers et rester exigeant, y compris sur les prix, avec les grandes entreprises prestataires. Dans son rapport, la Cour des comptes reconnaît que l’établissement est « faiblement doté au regard des enjeux » et que son dimensionnement est « principalement déterminé par la contrainte du plafond d’emplois ».  Et de faire état de la réticence de la DGITM (direction générale des infrastructures, des transports et de la mer) à dépasser ce plafond. « Au total, la SGP projette un effectif global (emplois sous plafond et mises à disposition) de l’ordre de 370 ETP en 2018. Cependant, le projet de loi de finances pour 2018 retient un plafond d’emplois de 230 ETPT, inférieur de 70 ETPT par rapport à la demande, mais hors effectifs mis à disposition et emplois aidés », pointe la CC. Effet pervers du sous-effectif : un recours massif aux prestataires extérieurs.

Des provisions pour risques initialement sous-évaluées de plus de 4 milliards €

Autre  sous-évaluation : celle des provisions pour risques et aléas, estimés au départ à 20% du projet, alors que des projets similaires comme le Crossrail de Londres (une sorte de RER dédié au Grand Londres) ont provisionné 30% et les ont intégralement dépensées au cours du projet. « Alors même que le projet de Grand Paris Express est d’une complexité exceptionnelle et qu’il est porteur de très nombreux risques, la SGP a donc retenu à l’origine des taux de provisions très en deçà des normes recommandées par les services techniques de son ministère de tutelle (le CETU). Mais surtout, la SGP a ensuite abaissé ces provisions à des niveaux non crédibles et potentiellement insincères en les « consommant » d’environ 12 points au stade l’avant-projet. Ainsi, pour la ligne 15 Sud, une part importante des surcoûts apparus au stade de l’avant-projet par rapport aux études préliminaires a été imputée sur la marge pour aléas, ramenée à 8 % dans l’avant-projet. Le choix de ce taux de 8 %, retenu ultérieurement pour la ligne 16 et la ligne 14 Sud, ne reposait sur aucune analyse des risques ou sur une étude des pratiques utilisées habituellement dans ce domaine. La SGP n’a d’ailleurs pas été en mesure de fournir à la Cour une quelconque justification de fond. Ce choix résulte uniquement du souhait de maintenir le coût prévisionnel de la ligne 15 Sud (interopérabilité à Champigny comprise) en dessous du seuil de 6 Md€ et de masquer au conseil de surveillance et aux tutelles une partie des dérives de coûts », fustige la Cour des comptes.

La SGP utilisée comme tirelire pour d’autres projets franciliens

En principe dédiée uniquement au financement et à la maîtrise d’ouvrage du projet Grand Paris Express (GPE), la SGP s’est progressivement vue attribuer de nouvelles obligations financières dans le cadre d’autres projets franciliens, car elle disposait d’un modèle économique avec des ressources fléchées d’autant plus disponibles que les chantiers du GPE n’étaient pas encore commencés. Entre le prolongement d’Eole, celui de la ligne 14 au nord, de la ligne 11 à Rosny et encore des schémas directeurs des RER, la SGP s’est ainsi vue alourdir la charge de 3,4 milliards d’euros. Une somme modeste, comparé à l’ensemble du GPE, mais qui pèse tout de même. A cela convient-il de rajouter encore 0,39 milliard d’euros pour les véhicules de maintenance alors que c’est la RATP qui exploitera les lignes du GPE dans le futur (un financement qui a du reste fait débat et nécessité l’arbitrage ministériel entre la SGP et la RATP), portant l’ensemble de la contribution aux projets externe à près de 3,8 milliards. « Cette mise à la charge de la SGP de « contributions » au financement d’autres infrastructures de transport en Île-de-France, qui vise à pallier l’impécuniosité de leurs deux principaux financeurs, l’État et la région Île-de-France, pour assurer le bouclage financier du contrat de plan État-Région, est très discutable dans son principe« , déplore la CC.

Un surcoût qui fera grimper les intérêts de la dette

Après avoir détaillé les raisons du dérapage, la Cour des comptes en tire les conséquences en termes de financement. Pour rappel, ce grand métro du 21ème siècle doit à la fois être financé par des recettes fiscales fléchées (un pourcentage de la taxe sur les surfaces commerciales (Tsbcs), de la Taxe spéciale d’équipement pour le Grand Paris (Tse) et de l’imposition sur les entreprises de réseau (Ifer), et des emprunts à la Caisse des dépôts et consignations, à la Banque européenne d’investissement, ainsi que par emprunts obligataires (dette distribuée entre plusieurs prêteurs qui souscrivent des obligations). Un modèle économique qui fonctionne en autonomie d’un financement de l’Etat, mais dont les dettes sont garanties par celui-ci. Alors que selon les premières projections, les emprunts devaient générer des frais financiers de 32 milliards d’euros sur le temps complet de remboursement, les dernières hypothèses conduisent à une réévaluation de ces frais financiers à 134 milliards d’euros, avec une échéance de remboursement complet passant de 2059 à 2084, selon la CC. « À moyen et long termes, en s’en tenant aux hypothèses médianes sur les coûts et sur les recettes, elle représenterait environ 1,13 point de PIB de dette publique supplémentaire en 2025 et 0,69 point de PIB de dette publique supplémentaire en 2050« , en déduit la Cour des comptes qui s’inquiète surtout de l’aspect encore mouvant de ces chiffres, en cas de nouvelle réévaluation du coût des travaux ou de changement dans le rendement des recettes fiscales, des taux d’intérêt ou encore de l’indice du coût de construction. Autant de risques de « reculer la dernière année de remboursement au-delà de 2100, voire faire entrer la SGP dans un système de dette perpétuelle », alerte la CC.

Des conclusions politiques opposées

Alors que la Cour des comptes a rendu son rapport d’analyse, reste désormais aux politiques d’en tirer leurs conclusions. Faut-il ré-échelonner le planning de réalisation du métro pour étaler ses charges financières, réviser son périmètre, ou considérer qu’il s’agit d’un investissement prioritaire qui génère également de l’activité économique et reviendra encore plus cher au global en cas de reprogrammation? Les avis divergent à l’opposé entre les élus locaux qui attendent le métro avec impatience et croisent tous les jours des riverains qui souffrent des travaux,  et le préfet de région qui veille au budget et a d’ores et déjà proposé un ré-échelonnement dans un rapport rendu au Premier ministre fin septembre, renvoyant notamment la ligne 15 Sud à 2024. L’Elysée devra trancher rapidement car des décisions stratégiques pour la continuité du chantier sont actuellement en attente, et qu’un navire comme le GPE ne peut virer de bord aussi facilement qu’un pédalo.

Télécharger le rapport de la Cour des comptes

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