Gouvernance | Ile-de-France | 25/01
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La Chambre régionale des comptes fustige l’organisation métropolitaine du Grand Paris

La Chambre régionale des comptes fustige l’organisation métropolitaine du Grand Paris © CD

Dans un rapport au vitriol sur le bilan de la Métropole du Grand Paris, la Chambre régionale des comptes en appelle à une évolution de l’organisation en supprimant au moins un échelon intercommunal. Trois scénarios sont proposés : une métropole des maires, une métropole des intercommunalités ou encore une métropole des départements. Explications et réactions.

Si l’organisation institutionnelle de la métropole parisienne est incompréhensible pour les citoyens non élus et formés sur le sujet, la synthèse du rapport de la Chambre régionale des comptes (CRC) sur son organisation est d’une clarté impeccable. Et sa démonstration implacable.

Une grand-messe des maires empêchée de prendre des décisions non consensuelles

La CRC dresse le constat d’une organisation impuissante à réduire les inégalités entre les territoires et à s’emparer des sujets d’envergure métropolitaine, à l’exception de la zone de faible émission (ZFE). Les maires, qui composent principalement cette méga assemblée de 208 élus municipaux, restent les maîtres à bord sur les sujets d’urbanisme et leurs intérêts divergents empêchent l’émergence d’une vision métropolitaine. La complexité de l’organisation intercommunale, qui repose sur deux échelons d’élus municipaux, la MGP elle-même et un découpage en 12 établissements publics territoriaux (EPT), sans lien entre eux, ajoute par ailleurs une dose de complexité et d’intérêts divergents. Sur le plan financier, le montage est trop complexe, avec des flux dans tous les sens et, in fine, un budget insuffisant pour que la MGP exerce pleinement ses compétences. “La MGP reverse la totalité de ses ressources à ses communes membres sous la forme des attributions de compensation. Ainsi, son « budget propre » a varié entre
50 et 100 M€ depuis sa création.”

En bref, comprendre la Métropole du Grand Paris
Pour accélérer l’intercommunalité d’une part, c’est-à-dire l’alliance de plusieurs villes pour partager des investissements, mutualiser des services publics municipaux et mener des politiques communes, et pour développer une vision métropolitaine qui facilite les rééquilibrages d’autre part, l’Etat a créé en 2016 deux échelons intercommunaux dans le périmètre de Paris et de ses trois départements limitrophes (92, 93, 94) ainsi que quelques autres villes. Au premier échelon, la Métropole du Grand Paris englobe tout le périmètre et est chargée de la vision stratégique, par exemple de la mise en place du Schéma de cohérence territoriale ou de l’encouragement de gros investissements. Au deuxième échelon, 12 Etablissements Publics Territoriaux (EPT) réunissent chacun quelques centaines de milliers d’habitants, sauf la ville de Paris (2 millions d’hab) qui compte à elle seule pour un territoire. Ces EPT remplacent les anciennes communautés d’agglomérations et sont en charge de la gestion des déchets mais aussi de l’urbanisme et d’un certain nombre de services que les communes souhaitent mutualiser.
Pour plus de détails, lire : Mille-feuille communal du Grand Paris: la face cachée des municipales

Des documents stratégiques d’aménagement qui restent flous pour ne fâcher personne

Témoignages de cette incapacité : l’élaboration d’un Schéma de cohérence territoriale (SCOT) “insuffisamment prescriptif et territorialisé”, qui ne détaille pas, par exemple, les objectifs de logements sociaux par territoire. Sur le même sujet, la MGP n’a pas réussi à voter de plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement (PMHH). “Or, en l’absence de plan rendu exécutoire, la métropole se prive des compétences étendues que la loi lui a attribuées pour coordonner les politiques locales du logement”, regrette la CRC. “Ainsi, la MGP est empêchée de devenir l’acteur stratégique de l’habitat et de l’hébergement sur son territoire, ce qui était pourtant l’une des raisons fondamentales de sa création par le législateur.”

Distribution d’enveloppes budgétaires décorrélée d’une vision stratégique

Concernant les opérations d’intérêt métropolitain encore, la MGP ne s’est saisie que de quelques projets, laissant leur grande majorité à la main des communes. Elle attribue en revanche des subventions à de nombreux dossiers, notamment dans le cadre des appels à projets Inventons la Métropole. “Ceux-ci connaissent une audience notable mais sont déconnectés des orientations stratégiques en matière de production annuelle de logements ou de rééquilibrage est/ouest”, tacle la CRC.

“Ce concours d’architecture et d’urbanisme n’a jamais eu pour vocation première de répondre aux objectifs de construction de logements. En dépit de cela, il constitue bel et bien un soutien économique évident du secteur du bâtiment dont l’activité a été durement touchée par la crise sanitaire”, défend pour sa part le président de la Métropole du Grand Paris, Patrick Ollier.

L’instauration de la Zone de faible émission : un succès

La Chambre est plus clémente sur la question de la transition écologique, reconnaissant à la MGP le vote d’un plan climat-air-énergie métropolitain (PCAEM) dès 2018, lui permettant “de jouer un rôle de coordination des actions des collectivités”. Et de citer comme exemple la mise en œuvre d’une zone à faible émission (ZFE) à l’intérieur de l’A86.

Un double niveau intercommunal incompréhensible et non articulé

Concernant les 12 EPT, 11 structures intercommunales et la ville de Paris, qui composent la MGP, la Chambre relève que leur champ d’action varie fortement de l’une à l’autre. À l’instar de la MGP, elles exercent leurs compétences aménagement sous le strict contrôle des communes, étant gérée par leurs maires et élus municipaux. Comme la MGP, leur marge de manœuvre financière est aussi limitée et elles se trouvent “dans la dépendance financière des communes”, estime la CRC. Pour les citoyens, ce double niveau ne facilite pas la compréhension.

Besoin de légiférer

Au terme de sa démonstration, la conclusion de la CRC n’étonne pas. “Une réforme de l’organisation territoriale du Grand Paris s’impose”, invite la Chambre. “À moyen terme, la plupart des scénarios de réforme supposent de profonds réajustements institutionnels et relèvent du législateur.”

En réponse, Patrick Ollier dénonce les conclusions du rapport dont la structuration, “mettant en avant en premier lieu un supposé échec de la Métropole”, relève du “parti pris”. L’élu revient sur tous les points en rappelant leur contexte, rappelle la jeunesse de l’institution et les attentes “extrêmement fortes” qui pèsent sur elle.

La CRC écarte les hypothèses de région métropole et de suppression des départements

Pour faire évoluer l’organisation, la CRC écarte d’emblée deux scénarios, celui d’une métropole calquée sur le périmètre de la région, et celui d’une suppression des départements de petite couronne, qui avait suscité une puissante opposition de ces derniers. Ces solutions poseraient “de nombreux problèmes de mise en œuvre, notamment d’acceptabilité par les élus locaux, pour des résultats incertains“, clôt la Chambre. Dans sa réponse au rapport de la CRC, la Première ministre, Elisabeth Borne, suggère toutefois d’examiner le scénario d’une région-métropole reposant sur les intercommunalités.

Scénario 1 : la métropole de maires

Restent trois scénarios. Le premier consisterait à supprimer l’échelon intercommunal des EPT pour transférer toutes les compétences intercommunales à la MGP. Cette proposition n’est pas celle qui a la préférence de la CRC, qui note que cela simplifierait l’organisation mais renforcerait l’effet “Métropole des maires.” “Dans la mesure où ses 131 communes membres garderaient la haute main sur la gouvernance de la MGP, ce scénario ne renforcerait pas sa capacité politique à arbitrer des choix stratégiques dans son champ de compétence et à conduire des actions de rééquilibrage du territoire métropolitain.”

Cette option est en revanche plébiscitée par le président actuel de la MGP, Patrick Ollier, également maire de Rueil-Malmaison. Pour l’élu, il s’agit du seul “apte à déployer une action publique efficace, efficiente et légitime dans un contexte institutionnel réellement simplifié. Il propose une organisation métropolitaine semblable à celle qui est retenue partout ailleurs en France (hors de l’exception lyonnaise). Supprimant le niveau des EPT, il conforte sur le territoire l’homogénéité des compétences intercommunales.”

La maire de Paris, Anne Hidalgo (PS), défend aussi la métropole des maires. “La gouvernance partagée constitue (…) la garantie de l’adhésion de toutes les communes à un projet commun, que chacune doit s’approprier. Le respect de la démocratie locale, qui doit rester au cœur du projet décentralisateur, ne saurait être vu comme un obstacle”, défend l’élue qui renouvelle “toute sa confiance” dans la MGP.

Scénario 2 : la métropole des intercommunalités

Le second scénario consiste au contraire à sortir les EPT de leur format hybride en leur conférant un vrai statut d’établissement de coopération intercommunal (EPCI) à fiscalité propre, nerf de la guerre pour financer une politique territoriale. Dans ce cas de figure, la métropole reposerait, non pas sur les villes, mais sur les intercommunalités et Paris. L’échelon de représentation politique resterait celui des élus municipaux, mais au titre de leur intercommunalité, ce qui simplifierait la gouvernance, estime la Chambre “car le conseil métropolitain ne serait plus constitué de la Ville de Paris et de 130 communes très disparates mais de la Ville de Paris et de onze EPT d’importance plus comparable.”

Cette hypothèse a la faveur des présidents de territoire. “La transformation des établissements publics
territoriaux en EPCI à fiscalité propre, demande constante de l’Alliance des Territoires, rendra possible une coopération efficace de tous les acteurs du système métropolitain”,
rappelle Laurent Cathala, président du territoire Grand Paris Sud Est Avenir (94).

“Le scénario 2 me paraît à la fois le plus apte à corriger les défauts actuels et le moins complexe à mettre en œuvre”, souligne Olivier Capitanio, président de Paris Est Marne et Bois (94) et du Val-de-Marne, défendant également la transformation de la Métropole en syndicat mixte, “comme une
possible variante de ce scénario.”

“Cette évolution de la gouvernance devrait par ailleurs s’accompagner d’un transfert à l’échelle de la métropole des grandes compétences techniques notamment, comme l’eau ou le traitement des déchets. Elle est la bonne échelle pour l’exercice de ces compétences et permettra à terme la rationalisation de la carte des syndicats”, suggère Xavier Lemoine, président de Grand Paris Grand Est (93).

Pas question toutefois de toucher à la libre administration des communes, rappelle le président de Boucle Nord de la Seine (92), André Mancipoz. Un point sur lequel insiste également le président du Grand Orly Seine Bièvre, Michel Leprêtre, qui soihaite, pour sa part, permettre aux maires “de définir le périmètre géographique et d’intervention de leur intercommunalité“, ouvrant la voie à une redécoupage intercommunal choisi.

Chez Est Ensemble, le président, Patrice Bessac, défend lui aussi un véritable statut d’EPCI pour les territoires, et suggère, pour améliorer l’articulation entre MGP et EPT, de réunir, comme cela est en principe prévu, la conférence des présidents de territoire deux fois par an.

Scénario 3 : la métropole des départements

Le troisième scénario est celui d’une métropole des départements de la petite couronne, qui absorberait les compétences des EPT. “Cette solution permettrait, entre autres, de rationaliser l’organisation territoriale du Grand Paris et de rééquilibrer sa gouvernance face au poids de la ville-centre”, défend la Chambre. Cette fois, l’échelon politique de la métropole ne serait plus celui des élus municipaux mais des conseillers départementaux. La Chambre émet une réserve à cette hypothèse : le risque d’une restitution aux communes de compétences transférées aux EPT, notamment des services de proximité.

Cette suggestion a la faveur de deux présidents de département, comme celui des Hauts-de-Seine, Georges Siffredi (LR), pour qui “ce scenario aurait pour intérêt de conforter un niveau de collectivité reconnu pour son action de proximité auprès de ses concitoyens et de renforcer la cohérence dans la mise en œuvre des politiques publiques en matière de logement social et d’action sociale.” Avis positif aussi du côté de la Seine-Saint-Denis. “Cette nouvelle métropole qui reposerait sur des territoires de taille et de population comparables serait à même de porter une vision stratégique du devenir de l’aire métropolitaine et disposerait des moyens pour la mettre en œuvre”, défend ainsi son président, Stéphane Troussel (PS), rappelant la capacité des départements à gérer aussi la proximité.

Elle n’emporte pas, en revanche, l’adhésion du président du Val-de-Marne, Olivier Capitanio, également président du territoire Paris Est Marne et Bois, qui lui préfère la métropole des intercommunalités.

Supprimer la métropole ?

Le président des Hauts-de-Seine, tout en appréciant la suggestion d’une Métropole des départements, propose également d’envisager tout simplement la suppression de la Métropole “dans sa configuration actuelle.” L’élu défend “une organisation territoriale résolument simplifiée qui repose sur une répartition claire des compétences définie en fonction de l’échelon territorial le mieux à même de les exercer, et met un terme à l’accumulation de structures nouvelles génératrices de coûts et de complexités supplémentaires”. En clair, il s’agirait de revenir aux échelons commune, département et région, qui ont chacun des compétences et des élus dédiés. Le président du département défend par ailleurs la région capitale comme échelon métropolitain pertinent, pour englober tous les pôles économiques majeurs.

Le débat est ouvert !

Lire le rapport de la Chambre régionale des comptes

Lire les réponses des parties prenantes

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